长江流域生态环境保护海事行政执法与司法协调联动机制研究
——以防治船舶污染为视角
王蕴、汪杭、朱少雄
本文获首届长江大保护司法论坛优秀奖
内容提要：长江是我国重要的内河水域，发达的航运业带动了沿线周边城市的发展，但伴随而来的船舶污染却给长江的生态环境带来了一定程度的破坏，尤其是运输危化品的船舶，一旦发生污染事故，造成的生态环境破坏和经济损失将是不可估量的。船舶污染治理涉及的环节多，需要执法部门和司法部门的协调联动，2021年3月1日施行的《长江保护法》坚持全流域合作、系统性保护，贯穿保护与发展、生产与生活、生态与安全等多个方面，是保护长江流域生态环境的行为准则，同时也为海事行政执法和司法在防治船舶污染形成联动机制方面提供了重要的法律支撑。本文将从长江流域防治船舶污染现状入手，分析目前长江流域防治船舶污染海事行政执法和司法机制之困局，最后提出海事行政执法和司法协调联动机制的构建路径。
关键词：长江流域船舶污染海事行政执法海事司法
一、长江流域防治船舶污染概述
长江是中华民族的母亲河，也是中华文明发展的重要支撑，不仅蕴藏着丰富的水资源和渔业资源，也承担着我国内河运输的重任。党的十八大以来，习近平总书记高度重视长江流域的生态环境保护工作，2016年在重庆召开的长江经济带发展座谈会上，习近平总书记首次提出“共抓大保护，不搞大开发”的理念，为长江经济带的发展划定红线、指明绿色发展方向。自此，长江流域的生态环境发生了转折性的变化，开启了长江经济带发展的新征程。
（一）长江流域船舶污染现状
随着长江航运业的兴盛，长江水域船舶污染问题也日益严重。由于船舶的流动性较强，无论是在航行的过程中还是停泊在港口作业的过程中，都会产生船舶污染物，这就给船舶污染的治理带来了极大的压力和挑战。根据长江海事局发布的数据，2022年1-4月份，长江海事局查处船舶涉污违法行为727起，其中生活污水直排202艘次，船舶污染物虚假交付45艘次；对118艘次存在涉污缺陷船舶采取滞留或限制靠泊措施；实施船员涉污行政处罚违法记分829人次、1484分。此外，长江海事局于今年4月份发布了3起长江流域营运船舶水污染典型违法案例，主要涉及生活污水直排长江、船舶垃圾倾倒入江及违规从事散装液体污染危害性货物水上过驳作业，不仅对长江的水域环境造成了严重的破坏，而且在社会和航运业内也造成了不良的影响。
船舶污染的种类较多，主要分为排放性污染和事故性污染两大类，排放性污染主要包括船舶垃圾污染、生活污水污染、油污染、危化品污染；事故性污染主要包括船舶碰撞、搁浅等海上交通事故所造成的污染。长江流域的船舶与海洋船舶有所不同，多以中小型船舶为主，中小型船舶数量庞大、流动性较强，排污的地点变化快、覆盖面广，这就导致清理污染的难度大。尤其是运输危化品的船舶，一旦出现泄漏事故，若不能及时清除污染物，不仅会伤害长江鱼类等水生物资源、破坏长江流域的生态环境，而且会对居民的饮用水产生直接影响，危害周边沿线居民的生命健康。
（二）防治船舶污染的法律渊源
目前，《长江保护法》《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防治船舶污染海洋环境管理条例规定》等相关法律法规逐步形成，明确了水资源统一管理制度，对防治船舶污染、保护和管理长江流域生态环境起到了积极作用。
1.《长江保护法》
制定《长江保护法》是深入贯彻落实习近平新时代生态文明思想的重要体现，也是针对目前长江流域环境污染严重、保护和修复长江生态环境的重要法律举措，从防治船舶污染保护长江流域生态环境的角度看，为构建海事行政执法和司法的协调联动机制提供了有力的支撑。《长江保护法》第十条、第十三条及第七十七条就体现了协调联动治理长江生态环境的理念，其中第十条规定建立长江流域突发生态环境事件应急联动工作机制；第十三条规定建立长江流域信息共享系统，包括执法和司法信息；第七十七条主要规定了长江流域司法保障建设的内容，鉴于长江流域污染水域环境事故多发且多涉及刑事犯罪，本条还提及了做好犯罪线索移送工作，主要涉及行政执法机关、人民法院、人民检察院等部门，这也体现了行政执法和司法协调联动的内在机理。上述规定为在防治船舶污染方面构建海事行政执法和司法的协调联动机制提供了法律依据，有利于进一步提升长江大保护的执法和司法服务水平。
《长江保护法》第八章规定了法律责任，在一定程度上弥补了船舶污染损害赔偿没有专门立法的空白。但该章所设定的法律责任，多是行政机关管理方面的责任，即行政责任，尚未规定违反该法的民事责任。船舶污染事故不同于其它的污染事故，尤其是运输油类和危化品物质的船舶，一旦发生泄漏事故，需要投入大量的人力、物力和财力，仅仅依靠行政处罚难以满足修复生态环境的需要。
2.《海洋环境保护法》
《海洋环境保护法》规定了较为完备的船舶污染损害赔偿的内容，根据该法第二条的规定，这些内容同样适用于我国内水水域，即发生在长江流域的船舶污染事故，可以援引本部法律的相关规定。相对于《长江保护法》，《海洋环境保护法》第六十六条规定了船舶污染损害赔偿的民事法律制度，但涉及的污染损害限定于船舶油污损害赔偿。笔者认为，《海洋环境保护法》的立法目的系对海洋环境的保护，关于船舶污染损害赔偿的相关规定主要考虑到海船对海洋环境造成的影响，未充分考虑到内河船对长江等内水水域造成的影响。
3.《环境保护法》
相较于《海洋环境保护法》，《环境保护法》涵盖的范围更为广泛，总的原则是保护和改善环境，推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展，第二条规定的环境就包括大气、水、海洋、矿藏、森林等人类赖以生存的因素。《环境保护法》虽然没有明确提及防治船舶污染的相关内容，但第四章“防治污染和其它公害”和第六章“法律责任”为海事主管机关治理船舶污染问题提供了法律依据，当其它专门性规定不能适用时，《环境保护法》可作为兜底性条款。
4.《水污染防治法》
《水污染防治法》在第三章第五节“船舶水污染防治”中规定了防治船舶污染的相关内容，其中第五十九条第四款对航行在内河和港口船舶在防止造成水污染方面作出了禁止性规定，同时在第七章设定法律责任，但违反该法规定所承担的责任依然为行政责任，未规定船舶污染损害赔偿的民事法律责任。
5.《防治船舶污染海洋环境管理条例规定》
《防治船舶污染海洋环境管理条例规定》作为一部行政法规，系对《海洋环境保护法》的细化与完善。该规定以预防为主、防治结合为主要原则，规定海事管理机构负责防治船舶污染及其有关活动的监督管理工作，分别从船舶污染物的排放和接收、船舶污染事故应急处置、船舶污染事故调查处理、船舶污染事故损害赔偿等方面进行专章规定。需要特别说明的是，第七章“船舶污染事故损害赔偿”是对《海洋环境保护法》第六十六条的进一步明确，该章规定了船舶污染事故免于承担责任的情形，主要包括三类免责情形：战争；不可抗拒的自然灾害；负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。该章还规定了船舶污染事故可适用《海商法》海事赔偿责任限额的相关规定，但是《海商法》第十一章海事赔偿责任限制只适用于海船，内河船不享受海事赔偿责任限制的权利。
条例第六章规定了船舶油污损害的民事责任保险制度及发生油污损害事故后有关单位就清污费用的优先受偿权，从目前的执法和司法实践来看，海事局在进行强制清污作业后，有关清污费用的认定各地海事法院还存在较大的差异，权且不论对于清污性质的认定，仅优先受偿制度只适用于船舶油污染的情形，其针对的是油轮等巨型船舶，立法目的同样是保护海洋环境，而未考虑到内河船的实际状况。如此来看，如何认定内河船清污费用的性质，对于提高海事主管机关的清污能力，快速修复被船舶污染的长江生态环境至关重要，解决这个问题，构建海事行政执法和司法的协调联动机制就显得尤为必要。
6.《防治内河船舶污染内河水域环境管理规定》
相较于《防治船舶污染海洋环境管理条例规定》，《防治内河船舶污染内河水域环境管理规定》似乎显得更加有针对性。但从法律位阶来看，《防治船舶污染海洋环境管理条例规定》属于国务院制定的行政法规，而该部规定属于交通运输部制定的部门规章，法律位阶要低于行政法规。该规定于2015制定，2022年9月进行修订，主要就内河船污染物的排放和接收、船舶作业活动的污染防治、船舶污染事故应急处置等方面作了专章规定，其中第三十六条规定了船舶污染内河水域后海事主管机关的强制清污权，发生的清污费用由责任人承担。笔者认为，《防治内河船舶污染内河水域环境管理规定》对于防治长江流域船舶污染、保护长江流域的生态环境具有重要意义，但是该规定的法律位阶过低，有必要将其上升至行政法规的立法层级，如同《防治船舶污染海洋环境管理条例规定》作为《海洋环境保护法》的配套法规，可将其作为《长江保护法》的配套法规，细化和完善防治内河船污染的相关规定。
（三）海事行政执法与司法协调联动机制的内在规定性
防治船舶污染是治理长江流域环境污染的重要环节，由于长江流域多以中小型船舶为主，而这类船舶的流动性较强，无论是事前对这些船舶污染的预防，还是发生污染事故后的救济，仅仅依靠执法或司法等单个部门的力量，难以达到预期效果。如前文所述，现有防治船舶污染的相关法律法规尚不健全，更多是针对海船污染海洋环境作出的规定，鲜有涉及防治内河船污染的制度安排，这就影响了对长江流域内河船污染的处置工作。通过加强海事执法部门和司法部门的协调联动，各方签订战略合作备忘录，在一定程度上可以弥补因法律法规不健全、不配套所导致的船舶污染事故处置效率低、效果差等问题，既能做到事前预防，又能做到船舶污染事故后的及时救济。
在长江经济带绿色发展的大背景之下，建立完善的海事行政执法与司法协调联动机制，既是践行“绿水青山就是金山银山”理念、保护长江流域生态环境的有力举措，也蕴含着助推航运经济高质量发展的要求。执法为民、司法为民始终是执法和司法工作的一条主线，加强行政执法部门和海事司法部门在防治船舶污染方面的协调联动，是化解船舶事故纠纷的必然要求，更是深入贯彻落实习近平法治思想中人民立场的具体表现。从实践层面看，发生船舶污染事故后，无论是从保护长江流域的生态环境出发，还是从高效化解矛盾纠纷、帮助航运企业尽快恢复生产经营出发，这种协作机制的建立有利于一体化维护不同主体的合法权益。
综上所述，有必要通过构建完善的海事行政执法与司法协调联动机制，提高船舶污染事故的应急处置能力，为长江流域的生态环境保驾护航。
二、长江流域防治船舶污染海事行政执法与司法的现实困局
江苏省在海事行政执法与司法协调联动机制的构建上进行了有益尝试，但涉及防治船舶污染的内容较少，而且从整个长江流域来看，海事行政执法与司法协调联动机制的建设还存在诸多问题：一是海事行政执法层面，海事执法机关的执法能力不足、执法主体职责不明确，制约防治船舶污染工作的开展；二是防治船舶污染的法律制度不够健全，执法和司法依据不足；三是海事执法部门和司法部门就防治船舶污染工作的沟通协调不够紧密，海事行政执法与司法的协调联动机制尚待完善。
（一）海事执法能力不足，执法主体职责不明确
长江流域海事主管机关的执法能力不足、主体责任不明确是制约长江生态环境保护工作的一大阻碍。从防治船舶污染的角度看，预防和处理船舶污染事故会涉及多方主体的利益，而且内河船的流动性较强，很多中小型船舶在长江各港口间来回往返，会涉及到多个海事主管机关管辖的区域。例如，长江海事局主要负责整个长江流域的船舶污染防治工作，设置武汉、宜宾、泸州等12个海事局，基于此种状况，在各海事局未建立行之有效的跨地区执法协调联动机制下，对船舶污染事故采取的措施不同、处罚力度不同甚至是对污染物的处置能力不同，势必会降低处置船舶污染事故的效率。此外，海事执法部门将法律法规的禁止性行为以政策的原则性、灵活性取代，执法不严、罚轻于过，违法不究、以费代罚、以罚代刑等现象时有发生，从而出现行政执法异化的现象。
部门规章的法律层级过低、执法依据明显不足也是海事主管机关在治理船舶污染过程中存在的阻碍。如前文所述，专门针对内河船污染的法律制度主要是交通运输部制定的《防治内河船舶污染内河水域环境管理规定》，虽然该规定于今年9月份进行了修订，但细究规定的条文，对内河船发生污染事故后海事主管机关的强制清污、打捞等费用的性质仍没有予以明确，当前船舶污染事故处置经费来源不明的问题并未得到有效解决，加之该规定属于部门规章，法律层级过低，给实际中的执法工作带来了诸多困难。
（二）责任主体间的信息共享不畅通
信息共享机制建设是构建海事行政执法和司法协调联动机制的一项创新性工作，但从目前的实践看，海事行政执法和司法责任主体在信息共享机制建设方面还存在诸多问题：一是重要程度认识不够，沟通联络不够频繁，由于海事执法部门和司法部门对船舶污染防治工作的认识不统一，缺乏基本的认识基础，导致两责任主体间缺少长期有效的沟通；二是发生重大船舶污染事故后各部门间的会商协调不够紧密，处置船舶污染事故的效率较低；三是船舶动态信息共享不及时，不利于海事执法部门和司法部门的业务衔接和内部管理。
（三）责任主体间缺少有效制约监督
完善的执法和司法制约监督体系，是提升执法和司法公信力的重要抓手，海事执法和司法部门间缺少有效的制约监督是海事行政执法和司法协调联动机制存在的现实困局之一。对海事行政执法和司法的监督主要是检察监督，即检察机关对海事执法和司法部门的监督，从目前的制约监督工作来看，尚未建立专门的甄别和审查机制：一是检察机关行使监督权的法律依据尚不明确；二是监督内容是否在法律法规规定的范围内较为模糊；三是海事执法和司法机关的互相监督机制有效衔接尚待健全。
（四）船舶污染防治的损害赔偿法律制度不够健全
随着国内航运业的日渐发达，发生在长江流域的船舶污染事故也日益增多，船舶发生污染事故后，完善的污染损害赔偿制度对快速修复被船舶污染的长江生态环境具有重要意义。但是，从目前的司法实践看，大多数船舶污染损害赔偿制度只适用于海船，并不能适用于内河船，尤其是船舶油污损害赔偿责任制度，而长江流域多以内河船为主，因此一旦发生船舶污染事故，难以实现充分地救济。
1.船舶污染事故的索赔主体资格不明确
船舶发生污染事故后，如何进行有效索赔是快速修复被污染水域的重要环节。关于索赔主体资格，主要是海事主管机关委托清污单位清污后，清污单位是否具备向污染事故责任人提起民事诉讼的权利。清污单位接受海事主管机关的指派进行清污作业后，是否有权向船舶污染事故的责任人提起民事诉讼，无论是内河船还是海船造成的污染事故，理论和实务界对此存在争议：一种观点认为清污单位接受海事局的委托进行清污作业后，有权就清污费用向责任人追偿，此观点主要从维护公共利益、保护海洋环境的角度出发；另一种观点认为清污公司接受海事局的委托，实质是行政强制行为中的代履行，在清污单位没有与责任人签订任何协议的情况下，由于双方不存在任何民事法律关系，无权向其追偿。2021年最高人民法院发布的《全国法院涉外商事海事审判工作会议纪要》第八十二条明确了清污单位就清污费用提起民事诉讼的权利，对各海事法院审理涉船舶清污费用纠纷案件具有指导性意义，但会议纪要仅能作为法院裁判说理的部分，并不能直接援引为裁判依据，因此，关于清污费用索赔主体资格问题，需要进一步在相关法律法规中予以明确。
2016年发生在长江流域的“中恒9”轮与“长荣门”轮碰撞溢油事故，上海海事局指派清污公司进行清污后，清污公司随即请求漏油船船东及其油污责任保险人承担清污费用，船东拒绝，清污公司遂向法院起诉。一审法院认为委托清污作业属于行政强制行为，清污公司与海事局间存在委托法律关系，由于清污公司与被告方未签订任何协议，双方不存在民事法律关系，裁定驳回原告起诉。经上诉后二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。船舶污染事故不同于一般污染事故，其损害具有持续性强的特点，船舶污染事故发生后，海事主管机关会迅速指派清污公司进行清污作业，然而通过上述案件可以看出，清污公司在索赔清污费时，可能处于不利地位。笔者认为，从保护长江流域生态环境和海洋环境的角度出发，应当赋予清污主体直接向责任方或责任方保险人请求损害赔偿的权利，索赔清污费用。
2.内河船无法享受海事赔偿责任限制的权利
海事赔偿责任限制，是指海商法基于特殊的政策考量，赋予船舶所有人等特定主体将其对一次海损事故引起的特定海事请求所承担的赔偿责任限定在一定数额内的法定权利。《海商法》第十一章对海事赔偿责任限制的相关内容进行了专章规定，但这些规定却不适用于内河船，根据第二百一十条第二款，总吨不满300总吨的船舶及在我国港口之间运输的船舶，赔偿限额由国务院交通主管部门规定。2016年5月9日发生在闽江口的“湘张家界货3003”轮与“恩基1”轮碰撞事故，造成“恩基1”轮船载货物灭失，随后“湘张家界货3003”轮所有人向厦门海事法院申请设立海事赔偿责任限制基金，该案经过一审、二审、再审，最高人民法院最终认为“湘张家界货3003”轮持有内河船舶适航证书和普通货物运输许可证，且船舶性质和准予航行区域不因该船的实际航行区域而改变，“湘张家界货3003”轮作为内河船舶，不属于责任限额规定适用的船舶范围。该案表明《海商法》关于海事赔偿责任限额的规定并不适用于内河船，内河船一旦发生船舶污染事故，责任方需按照《民法典》规定的严格责任原则承担损害赔偿责任，这就致使很多中小船东因无力承担巨额赔偿而陷入破产的境地，受害方也可能得不到足额的赔偿，这不仅不利于航运企业的发展，更不利于污染事故的及时处置。
3.海事主管机关提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格不明确
海洋环境民事公益诉讼指的是船舶发生污染事故后，海事主管机关有权代表国家向污染事故的责任方提起民事诉讼，请求损害赔偿。《海洋环境保护法》第八十九条第二款作了相关规定，但理论和实务界对该款规定的“损害赔偿要求”是否属于民事公益诉讼的范畴，存在较大的争议。肯定说认为该款规定的内容属于民事公益诉讼的范畴，因为海洋环境属于公共利益，当属于公共利益的海洋环境遭受侵害时，国家机关提起的诉讼理应是民事公益诉讼。例如，在镇江市渔政监督支队与韩国开发银行通海水域环境民事公益诉讼一案中，武汉海事法院认为《海洋环境保护法》第89条第2款是关于环境民事公益诉讼的规定。否定说认为《海洋环境保护法》第八十九条第二款本身并非关于诉讼的直接规定，该款规定的内容也不符合民事公益诉讼法的内涵特征。例如，在天津渔政渔港监督管理处诉英费尼特航运有限公司船舶碰撞油污损害赔偿一案中，天津海事法院认为：国家渔业行政主管部门有权对海洋渔业行使监督管理权，对两被告行使索赔权符合《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定。此案件中天津海事法院并非依据民事公益诉讼作出的判决，天津渔政渔港监督管理处提出赔偿的方式也并非依据民事公益诉讼提出，从这个角度看，该款规定不宜认定为海洋环境民事公益诉讼的直接规定。
笔者赞同第二种观点，即《海洋环境保护法》第八十九条第二款并非关于海洋环境民事公益诉讼的规定，海事主管机关仅能依据其要求损害赔偿，而不能代表国家行使公益诉讼权。海洋环境民事公益诉讼在一定程度上体现了海事行政执法与司法的协调联动，当发生船舶污染事故后，海事主管机关可借助专业的技术和人才，协调联动检察机关和海事法院，从而提高处理污染事故的效率，更好地保护海洋和长江等内河流域的生态环境。因此，有必要从法律层面确立海事主管机关的海洋环境民事公益诉讼主体资格。
（五）海事行政执法和司法协调联动机制尚待完善
针对保护长江流域生态环境建立的行政执法与司法协作机制各地均有探索，但从目前的实践来看，治理查处的行为主要包括非法排污、非法采砂、非法捕捞、非法码头建设等行为，防治船舶污染的海事行政执法和司法协调联动机制尚未建立，仅江苏省在船舶治理方面建立了海事法院与交通运输厅、海事局的海事行政执法与司法战略合作机制，但该机制仅有部分涉及防治船舶污染的问题。
2021年在长江水利委员会（以下简称“长江委”）的主导下，组织长江流域各地的水利、公安、交通等部门，开展长江河道采砂综合整治行动，长江委还与湖北省高级人民法院、交通部长航局、长江航运公安局共同签署《关于加强行政执法与司法审判协调联动共同推进长江生态环境保护的会议纪要》，从纪要的内容看，治理的主要是非法采砂、非法捕捞等行为，未涉及到防治船舶污染的问题；湖南省高院联合长江委、公安部长江航运公安局、生态环境部长江流域生态环境监督管理局等部门出台《关于贯彻实施〈中华人民共和国长江保护法〉构建长江流域（湖北段）生态环境保护行政执法与司法协调联动机制的实施意见》（以下简称“实施意见”），《实施意见》要求加强对查处非法排污、非法采砂、非法捕捞、非法码头建设等破坏长江流域（湖北段）生态环境行为的协调联动，也未提及防治船舶污染的问题。
船舶污染不同于其它的污染，相比于非法采砂、非法捕捞、非法排污等行为，船舶污染具有很强的流动性，尤其是危化品船舶和油轮，一旦发生泄漏事故，随着水的流动，污染的水域面积也会逐渐扩大，而且对于污染物的处理需要专业的技术和人员。此外，船舶事故不同于一般的交通事故，其适用的法律制度有别于一般的民事法律制度，且多涉及刑事、民事、行政责任交叉，需要海事执法部门和司法部门协调联动，比如船舶发生污染事故后海事法院的提前介入，提供法律层面的支持，将有助于污染事故的快速处置。
三、防治船舶污染海事行政执法和司法协调联动机制的构建路径
从长江流域各地机制建立情况看，在船舶治理方面，江苏省在构建海事行政执法与司法协调联动机制上作了有益探索。例如，为联动破解长江流域沉船打捞、船舶扣押及生态环境修复等行政执法和司法难题，2020 年7月，南京海事法院与江苏省交通运输厅、江苏海事局等单位签署《关于共同推进海事行政执法和司法的战略合作备忘录》，系在“长江大保护”背景之下江苏海事执法部门与司法部门作出的新探索。战略合作机制主要包括工作协调沟通机制、海事领域纠纷化解机制、船舶扣押与监管协作机制、海事调查与案件处理协作机制、重大工作信息共享机制等五个工作机制，合作机制的建立将进一步提升长江流域治理船舶的执法和司法水平，服务保障长江流域生态环境高质量发展，可以称其为海事行政执法与司法协调联动的“样板”。但是，从战略合作的内容看，并未建立专门防治船舶污染的协调联动机制，海事执法部门和司法部门如何协调治理船舶污染，建立事前预防与事后救济的工作机制尚处空白阶段。笔者将从法律制度的完善、事前预防、事后救济等三个方面提出防治船舶污染海事行政执法和司法协调联动机制的构建路径。
（一）海事行政执法和司法协调联动法律制度的完善
完善的法律制度是执法和司法工作的基础，倘若法律制度缺失、不完善，就会导致执法和司法工作陷入无法可依的境地。因此，进一步完善关于海事行政执法和司法的法律法规，是构建协调联动机制的必要条件。
1.明确执法权责，提升海事执法能力
完善海事监管的法律法规，提升部分规章的法律位阶。例如，交通运输部制定的《防治内河船舶污染内河水域环境管理规定》属于部门规章，旨在防治内河船污染，对于保护长江流域的生态环境具有重要作用。笔者认为，应以《长江保护法》为基础，将其上升至行政法规的法律位阶，作为《长江保护法》的配套法规，并进一步明确海事主管机关强制清污费用的性质，赋予海事主管机关对清污费用的优先受偿权。此外，长江流域海事主管部门较多，有必要建立跨地区、跨流域的联合执法机制，提升事前预防船舶污染、事后打击污染行为的力度，以海事行政执法联动机制的建立，带动海事行政执法和司法协调联动机制的建立。
2.完善内河船污染损害赔偿法律制度
一是明确船舶污染事故发生后的索赔主体。船舶发生污染事故，海事局委托清污单位进行清污后，应当赋予清污单位向责任方直接追偿的权利。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第四十一条第二款规定国家行政单位组织的清污行为，产生的费用由责任方承担，但未提及受托清污单位的求偿权；《1992年国际油污损害民事责任公约》第7条第（8）款，及《2001年燃油污染损害民事责任公约》
第7条第（10）款，均赋予了清污单位向责任方直接求偿的权利。在《海商法》修订的征求意见稿中，一些海商法学者就建议增加“船舶污染损害赔偿责任”一章，明确提及船舶污染损害赔偿的请求人可以直接向船舶所有人的责任保险人或者财务保证人提出，显然，该建议与上述公约的精神是一致的。因此，可借我国《海商法》修改之机，明确受托清污单位向责任方的损害赔偿请求权，维护清污主体的利益，提高清污单位清污的积极性，对于保护长江流域的生态环境具有重要意义。
二是赋予内河船享受海事赔偿责任限制的权利。海事赔偿责任限制基金的目的是为了建立双重赔偿机制，既能保护受害人的权益，也能维护责任方的权益。但现行法律规定下的海事赔偿责任限制基金只适用于海船，不适用于内河船。因此，借《海商法》修改之机，应将海事赔偿责任限制基金制度适用的范围延伸至内河船，在内河船领域设立海事赔偿责任限制基金，对于鼓励受害人、清污单位对船舶污染事故进行快速处理，修复长江等内河水域的生态环境具有推动作用。
3.明确海事主管机关提起海洋环境民事公益诉讼的主体资格
无论是海船污染还是内河船污染，都给海洋和长江等内河水域的生态环境带来了严重影响。海事主管机关在船舶发生污染事故后的事故调查环节拥有较为专业的技术和人员，海事法院在审理船舶事故纠纷方面拥有丰富的经验，因此，明确海事主管机关提起海洋环境民事公益诉讼的资格，能使海事行政机关和司法机关在防治船舶污染协作上实现高效衔接，更好地保护海洋和长江等内河流域的生态环境。笔者认为，一方面修改《海洋环境保护法》第八十九条第二款之规定，明确海事主管机关的海洋环境民事公益诉讼资格；另一方面可借《海事诉讼特别程序法》修改之机，延伸海事法院诉讼管辖的范围，将海事主管机关提起的海洋环境民事公益诉讼纳入其中。
（二）建立船舶污染事前预防协调联动机制
1.开展联合调研，确立前沿海事行政执法和司法理念
调查研究是做好各项工作的基本功。建立船舶污染事前预防的协调联动机制，海事主管机关和司法机关就必须要深入到一线，摸清长江流域船舶污染现状，主动走访长江港口和重点港航企业，确立前沿的海事行政执法和司法理念。例如，海事局、交通运输管理部门、海事法院及检察机关可组建常态化走访调研小组，深入到长江流域一线，重点针对船舶和港口污染防治、危化品运输船舶管理等方面进行调研，全面了解长江流域船舶污染治理现状，对调研发现的问题，各行政执法机关和司法机关从自身部门的管理职能出发，研究制定预防船舶污染的协调联动工作机制。
2.建立长江联合巡航机制，做好普法宣传工作
海事行政执法机关和司法机关组建联合巡航组，重点宣传《长江保护法》及防治船舶污染方面的法律法规，提升长江沿岸各港口、船东保护长江流域生态环境的意识。一方面，可采用“执法船+无人机”模式，组织巡航组成员巡航长江，让执法和司法人员了解长江流域生态环境的整体现状；另一方面，组织巡航组成员深入港航企业、船公司等作业一线，采取“面对面”的形式，宣传解读《长江保护法》，海事执法机关可就平时执法过程中发现的船舶污染问题进行讲解，释明相应法律责任，提醒作业船舶在航行运输过程中注重对长江生态环境的保护，海事法院可就船舶污染案件中存在的法律风险点进行释明，提高各方的风险防范意识。
3.建立信息共享协同工作机制，提高污染事故处置效率
海事执法机关和司法机关的部门职能不同，建立信息共享协同工作机制，为彼此的业务提供必要支撑，既能做好船舶污染的预防工作，也能进一步提高各部门处置船舶污染事故的效率。一是建立日常沟通联络制度，海事执法机关和司法机关确定各个部门的联络人员，通过建立微信工作群的方式，负责各项合作事务的具体落实；二是建立定期会商制度，定期召开联席会议。例如，海事法院在审理相关涉船舶污染纠纷时，可与海事局召开联席会议，综合考量各方因素，依法作出裁判；三是定期发送船舶动态信息，海事执法机关和司法机关对船舶污染事故和纠纷案件，在处理的过程中应及时向对方通报事故处理信息和案件审理信息。
4.建立责任主体间的制约监督机制
在海事行政执法和司法协调联动机制中引入制约监督机制，有利于规范海事行政执法和司法行为，提升执法和司法服务水平，为最终实现海事行政执法和司法的协调联动提供保障。一是完善检察机关对海事执法和司法部门监督的法律依据，明确检察机关监督的内容和管辖权限，以立法的形式，对于规范海事行政执法和司法联动衔接的法律法规、部门规章进行统一规范；二是深化行政机关、法检机关协助机制建设，充分发挥检察机关监督职能，例如，南京海事法院与南京市人民检察院就助推法检工作高质量发展签订战略合作备忘录，提出充分履行民事行政诉讼监督职能、维护海洋司法公正的理念，着力破解阻碍海商事诉讼监督职能工作的问题，可借鉴此种模式，建立海事局、海事法院和检察院三方监督协作机制，形成三方治理长江流域船舶污染问题的合力；三是海事执法和司法部门在检察机关的引导下，就防治船舶污染工作建立制约监督机制，例如，海事法院在审理船舶污染案件的过程中，发现海事执法部门存在不当执法行为的，可向其发送司法建议函，从而推进行政执法行为的规范化。
（三）建立船舶污染事后救济协调联动机制
1.建立船舶污染事故调查和案件审理联动机制
船舶发生污染事故后，相关的案件纠纷在事故发生地的海事法院审理，海事法院在审理的过程中，往往会将海事局的海事调查报告和结论意见作为诉讼证据，因此，建立事故调查和案件审理的联动机制，法院在裁判前可先行与海事局沟通，充分了解事故发生的背景和海事调查报告的依据，有利于提高裁判的准确性。此外，在审理涉船舶污染事故的行政案件中，一方面，海事法院应和当地海事主管部门充分沟通，海事主管部门应当给予配合，从而推动行政争议的实质性解决；另一方面，因船舶污染受到处罚的行政相对人在法定期限内不履行海事行政决定，也不申请行政复议或提起行政诉讼的，海事主管机关可依照海事行政决定书向海事法院申请强制执行，海事法院应当给予配合。
2.建立船舶污染纠纷化解联动机制
完善的船舶污染纠纷化解机制，对于促进事故纠纷化解的规范化、专业化，提高船舶污染事故的处置效率，具有重要作用，需要海事执法和司法部门的通力合作。例如，为进一步释放涉江矛盾纠纷化解的联动合力，南京海事法院与南京海事局共同设立“水上交通事故一站式解纷中心”，案件的受理、调解等工作在中心一站式完成，融合海事行政执法和海事司法的权威性和专业性，有利于水上交通事故的高效处理。从整个长江流域看，可建立上海、南京、武汉、宁波四家海事法院与各地海事局的一站式船舶污染纠纷化解联动机制。一方面，建立多元化纠纷解决机制，形成行政调解与司法调解的联动衔接，妥善高效解决船舶污染纠纷；另一方面，建立重大案件协作机制，发生重大船舶污染事故后，海事主管机关可以邀请海事法院提前介入，由海事法官提供专业法律意见，同时方便海事法官提前熟悉案情。海事法院在审理涉船舶污染的案件中，可从海事主管机关中选择专业技术人员和执法人员担任人民陪审员，参与案件的审理。海事执法和司法机关形成合力，为依法高效处理涉长江大保护案件提供有力执法和司法保障。
3.建立海洋环境民事公益诉讼协调联动机制
海事主管机关与海事法院、检察机关建立涉长江流域船舶污染的海洋环境民事公益诉讼协调联动机制，统一正确适用法律，形成“行政执法+公益诉讼”的协调联动机制。一是建立联席会议制度，海事局、海事法院、检察机关定期召开联席工作会议或者就重大船舶污染事故举行临时会议，对于近期发生在长江流域的船舶污染事故进行商讨研究，由于检察机关具有较为丰富的民事公益诉讼经验，可为海事局提供专业的民事公益诉讼支持；二是完善生态损害赔偿诉讼与海洋环境民事公益诉讼的衔接机制，船舶污染事故发生后，污染事故的受害方通常会向海事法院提起诉讼，要求损害赔偿，在私益诉讼与公益诉讼并行的情形下，形成两种诉讼工作机制的衔接，有利于健全审理程序和裁判规则，快速审结船舶污染案件，及时修复生态环境。
4.建立涉船舶污染的刑事诉讼协调联动机制
船舶污染事故不仅会涉及民事责任，一些重大船舶污染案件，往往会涉及刑事责任，需要海事法院和检察院、航运公安形成协作机制，共同打击涉船舶污染海事刑事犯罪，保护长江流域的生态环境。从目前整个长江流域海事法院的海事刑事审判情况来看，宁波海事法院试点审理了全国海事法院首例海事刑事案件，实现海事审判从民事、行政向刑事领域的全覆盖，南京海事法院与武汉海事法院尚未进行海事刑事审判的试点。海事法院刑事审判机构的缺失，不利于打击包括船舶污染在内的破坏长江生态环境的犯罪行为，对此，可从以下两个方面形成海事法院与检察院、航运公安的协调联动机制：一是完善机构设置，长江流域海事法院设立刑事审判庭，拓宽海事法院的管辖范围，将海上刑事犯罪案件纳入受案范围；二是海事法院与当地检察院及公安部长江航运公安局形成战略协作机制，逐步开展海事刑事案件的审理试点工作，持续畅通包括重大船舶污染案件在内的刑事审判对接通道，三方加强沟通、凝聚共识，推动形成公安机关侦查、检察机关起诉、海事法院审判的协同机制，共同护航长江流域的生态环境保护。